由于中国人民抗日武装力量的日益强大，武汉沦陷以后，日本侵华军事即陷入胶着状态。日本近卫内阁在１９３８年１２月发表了调整中日邦交的三原则，企图诱使国民党政府投降，缓和他本国人民厌战的情绪。汪精卫抓住这个机会，于１２月１８日由重庆逃往河内，嗣后发出艳电，要以近卫的三原则为基础，向日本乞降。日本内阁为了处理中国建立伪中央政权问题，成立了一个以近卫首相为委员长的对华事务委员会，将汪接往上海。日本政府为了与汪洽商奴役中国的条件，在上海设立了以影佐为首的影佐特务机关。
日、汪两方提出的议题，内容差别极大。汪精卫是醉心于国都、国旗、伪政权的组织机构和他的国民党问题；日本则着重于华北特殊化、蒙疆实行高度自治、各要塞屯驻重兵和开发华北资源、控制华北经济等问题。协议一时不能达成，影佐就改变了商谈方式，针对着汪精卫的既要卖国求荣、还要摆出一副正经面孔，建成一个与日本对等政府的幻想，有时对汪恭维，赞扬他为爱国人士，相与慷慨激昂一番；有时变和蔼为凶狠，并在口风上向汪暗示，如不能达成协议，将把汪向日乞降真相对世界公布；更有时为了使汪接受某种条件，装出涕泗横流的丑相。影佐用这种威胁利诱、软硬并施的卑劣手法，终于使汪俯首就范，于１９３９年１２月２９日在上海与日本签订了由日本一手包办的日支关系调整要纲。这就把中国整个主权和领土全部出卖与日本，特别是把日本为了防共而设定的“军事强度结合地带”的华北，划为防共、治安、经济开发的特殊区域；同时还把旧黄河以北的河南地区拨归华北管辖。
汪精卫为了便于日本防共和协力于治安及搜集情报，允许日本“将所要之军队屯驻于华北各要地”。对于“华北的资源尤其对于埋藏地下资源之开发与利用”，“中国基于共同防共及经济上之见地，应与日本以特别之便利”。最后还允许“为了华北与日、满两国在国防上、经济上为强度结合之特要性，并继承原临时政府的既成事实，和对日满地方的处理，设置华北政务委员会”。
汪精卫在他与日本签订的要纲中，承认华北政务委员会有下列的特殊权力：（一）关于共同防卫，尤其防共与治安之协力事项之处置。（二）关于经济提携，尤其埋藏资源之开发利用及日、满华北间物资之处理。（三）关于航空、铁道、通讯及主要海运协力事项之处置。（四）关盐税收入剩余及统税收入，暂时附于华北政务委员会。（五）海关邮电之管理与营运。（六）陇海路之管理。（七）特任官以外的官吏任免。（八）与日满间随地方的处理而发生的外交事项。
