北宋统治者为了避免统治阶级内部争权夺利，无限制地扩充官僚队伍，也是冗官之弊的一个重要因素。宋太祖为缓和后周政权旧臣与中央政府的矛盾，对他们一律封官。在统一全国以后，宋太祖对被消灭的南唐朝廷旧臣也同样照此办理。此外，宋太祖对凡追随他在政变和统一全国战争中立下军功的谋臣将士也都一概加官进爵。这样，新旧官僚济济一堂，其人数就洋洋可观了。
同时，为取得地主阶级的广泛支持，北宋统治者还扩大科举取士，使得地主阶级知识分子源源不断地补充迸官僚队伍中来。据史载，宋太祖在位十七年间，科举十五次，取士415人；而太宗在位二十一年间，取士5541人；仁宗在位四十年间，取士5605人。英宗在位仅四年，而科举一次就取士218人。北宋时期，总计科举考试六十九次，取士28013人。这种情况在历代统治者中都是少有的。
北宋冗官的形成，还有其他各种各样的途径，其中尤以恩荫制度为最滥。所谓恩荫，就是已得官者可荫其子孙、亲属、门客等入仕。据《宋史·职官志》记载，北宋时，上至太师，下到同知枢密院事，诸官的恩荫范围包括子、孙、期亲、大功以下亲属、异性亲和门客。其他各级官吏根据官位高低，也享有不同的恩荫特权。另外，朝廷还设有“大礼荫补”、“致仕荫补”、“遗表荫补”等名目。这就是说，朝廷中有一人做大官，家中的子弟、近亲远亲、甚至门客、医生便都可以做官。一个大官僚，最多可奏荫补子弟等二十多人。积年相加，又使大批的人挤进了官僚队伍。
北宋统治者采取的上述措施，其结果必然导致官吏的冗滥，而官吏的冗滥又迫使北宋朝廷采取扩大编制、设置散官、另辟门径等措施来因人设事。这样，官多位少的矛盾虽然暂时得到了解决，但却促成了官僚队伍的无限制扩大。与包拯奏疏相对照的有曾巩的奏疏，他估计宋真宗景德年间，官数为一万人，宋仁宗皇佑年间，官数增长为二万人，宋英宗治平年间，官数又增为二万四千人。据此可以看出，从公元1004年起到1067年六十三年间，宋代的官员数每十年递增百分之二十左右。这种“一官而数人居之，一事而数人治之”的现象，一是造成了官名与实际职权不一致，因而职责不明，上推下卸，互相推诿，政事淹滞；二是造成机构繁复，彼此牵制，导致重床叠加，闲官过多，效率低下的恶果；三是造成冗官冗费，耗竭财力；四是造成寄禄官制度混乱，这种品秩制度，职事分离，使得庸碌腐败的官员大增。
面对种种官制痼弊和财政窘困的局面，自真宗朝以后的历朝有识之士，纷纷上奏要求“去冗”、“减费”、“裁官”。尤其到了仁宗以后，问题已成燃眉之急。当时，不少“以天下为己任”的士子和官员，纷纷上书朝廷，要求改革症弊。范仲淹就向仁宗条陈十事，主持“庆历新政”，革新吏治。包拯也是强烈要求改革弊政的一名有识之士。包拯以其卓越的政治眼光和胆魄一针见血指出：“欲求其弊，当治根源，在乎减冗杂而节用度。”为此，他强烈建议“澄汰冗杂”，裁减多余的官吏和勤杂人员，严格科举制度，科举考试公榜无名的全部免除等。同时建议停止不急需的建筑工程，减少宫中过分奢侈，节省朝廷内外多余的不正当费用。包拯警告说：“若冗杂不减。用度不节，虽善为计，亦不能救也！”
但是，具有讽刺意味的是，就在这些朝臣大声疾呼解决冗官之弊的同时，官吏人数却在成倍地增加。为什么冗官之弊难以去除呢？其原因就在于冗官问题涉及到官僚地主阶级的根本利益，要他们向自己开刀，实比登天还难。日趋严重的冗官之弊，加深了人民的苦难，不断激化着阶级矛盾，造成了尖锐的社会政治、经济危机，震撼着北宋朝廷的统治。正如包拯痛心疾首地大声疾呼的那样：国家官吏冗员越多，所耗用度就越多，税率本已很重，再加之官府横征暴敛日益严重，且没有止境。土地不会增加，纳税的老百姓已经一无所有，长此以往，国家的根基能安定稳固吗？！
