“前任皇上到现在只有四十多年，而官员却增加了一倍多！”“州县所任用的官员名额一向有明确的规定，现在已经超过了三倍多！”“御史台、光禄寺等机构的小官，各府监的杂役，庇荫的封官，用钱买官之人，总计也已超过三倍多！”——这是宋仁宗皇佑二年当时只是谏院普通官员的包拯在他的上疏《论冗官财用等奏》中的大声疾呼！
包拯在上奏中说，宋真宗景德、祥符年间，天下文武官员总计9785人，可是，当朝内外官员总数已达到17300人，况且那些还未授差遣的京官、使臣及守选人尚不在其中。这样，吃国家俸禄的官吏日益增多，耕种田地的人天天减少，造成国家财用和老百姓物力更加匮乏。他尖锐地指出：前朝“虽设官浸多，然未有如本朝繁冗之甚也。”
其实，机构庞大、官员冗繁并非仁宗朝开始。整个北宋时期官僚机构之臃肿，官数之冗繁，实为历朝之冠。据史载，中国历朝的总官数：东汉为7567人，晋为6836人，隋为12576人，唐为18805人，北宋则为24000人，比其前代各朝皆多。每十万人口平均拥有的官吏数目：东汉为13人，晋为42人，隋为27人，唐为35人，元为27人，明为37人，北宋则为51人，也是历代各朝中最多的。如果再加上“编制”外随时扩大的内外官员的数，那就更是多得惊人了。
这么多的繁官冗员是从哪里冒出来的呢？包拯揭露说：除了朝廷命官之外，一是“台寺之小吏”，即御吏台、大理寺、中书监等各官府所设的下属机构中额外增加的官吏、衙役。二是“府监之杂工”，即各官府为自己办事方便而增加的勤杂官员。三是“荫序之官”，即因祖上做过官、立过功而受封的家属子女，或凭关系受照顾的亲属、官亲贵戚。四是“进纳之辈”，即用金钱或买或捐的官吏、衙役等等。同时，国家每三年举行一次科举考试，每次也要录取一千余人。
那么，北宋官吏冗繁现象是怎样造成的呢？这种现象有其封建王朝的制度共性，也有其时代特性的。
北宋是经过五代十国分裂割据之后建立起来的一个朝代。宋太祖赵匡胤是于公元960年通过“陈桥兵变”取代后周建立北宋皇朝的。因此，他特别注意总结和吸取唐中叶以来由于藩镇割据、君权阴弱乃至每每被取代的教训，把加强封建专制主义中央集权、巩固白己的统治放在首位。为此，他首先通过“杯酒释兵权”把地方节度使的军权夺到自己手中，接着又制定了两项措施：一是分割臣下和地方的权力，二是大量地吸收旧官僚和地主文人参加政权。故北宋前期，采取“伪署并仍旧”的办法，同时为加强中央集权，在保留后周旧机构的基础上又增设了一些平行的新机构，使之互相牵制。地方事权分散的结果，官僚队伍成倍地增加了。
