1931年底，因九一八事变引咎辞职的原日本陆军大臣南次郎前往中国东北，与日本关东军司令本庄繁和关东军特务机关长土肥原贤二进行会谈，商讨事变进展。经过与吉林省代理长官熙洽的秘密会谈，确立了迎接溥仪至东北，成立复国的方案。马占山曾经在张学良的授意下抵抗日军，不久诈降，旋又起义。
尽管日本政府和军中央反对关东军的计划，但关东军仍我行我素，为实现《解决满蒙问题的根本方策》所确立的目标，关东军一方面准备向嫩江、齐齐哈尔北进，一方面积极策划溥仪出逃。当陆军大臣对《解决满蒙问题的根本方策》中关于伪政权与“中国本土脱离”一语提出质疑时，关东军竟强硬地表示：关东军绝难承服“满洲政权不与中国本土脱离”。为进一步阐明自己的意见，关东军又上报了《满蒙自由国建立方案大纲》，该大纲提出：绝不能满足于只建立亲日政权，必须建立“满蒙国”。如果仅建立一个亲日政权，便不能按帝国的意图行事。本来，“将满蒙作为我领土之一部，实属长策”，“但鉴于历史的渊源，目前急于付诸实施，有可能遭到国际间的物议，恐非贤明之举”。
1931年9月20日，建川在拜访关东军司令本庄繁时则建议成立以溥仪为首脑的、受日本支持的政权。9月22日，关东军参谋部在土肥原提出的成立以日本为“盟主”的满蒙五族共和国方案的基础上，形成了《解决满蒙问题方案》，该方案规定：建立受日本支持的以宣统帝为首脑的统辖东北四省和蒙古的新政权；受新政权委托，日本掌管国防和外交，并管理主要交通、通讯设施；起用熙洽、张海鹏、汤玉麟、于芷山、张景惠，使之分别担任吉林、洮南、热河、东边道、哈尔滨等地镇守使。根据这一方案，日本关东军以板垣参谋为中心，利用各地的特务机关和部分大陆浪人，展开了所谓谋略性的策划。为确保计划的顺利实施，日本关东军当天午后还通知日军驻天津司令官，要求其尽快把宣统帝“保护”起来。
关东军占领锦州以后，觉得拼凑傀儡政权的时机进一步成熟，为得到日本政府和军中央的一致支持，关东军决定派遣板垣回东京进行交涉。当时板垣携往东京的方案，已相当具体，他们想建立的“满蒙中央政权”将实行中央集权制，而且要脱离中国本土，成为一个名副其实的“独立”国家；他们希望借助当地汉奸，充任各级官吏；他们准备伪造“民意”，以便世界舆论，掩盖日本制造政权的阴谋。他们认为政权必须赶在国联调查团来满之前建立。他们清楚，这些事如果“由日本直接去做”，这“无论是九国公约，还是国联盟约都是不允许的，但如果由中国人自身从内部进行分离，这就不与上述条约的精神相背离”。
其实，在板垣来京之前，日本陆军省和参谋本部也已制定了《时局处理要纲》，其基本精神与关东军完全一致。日本军中央与关东军代表碰头以后，便立即将其方案与外务省磋商，于是，日本政府和军部就促进傀儡政权成立，制定了《满蒙问题处理方针要纲》。该“纲要”明确提出：“鉴于满蒙已从中国本土独立，形成统治支配一定地域的一个政权的现状，今后应诱导它具备一个国家的实质”。“目前满蒙的治安主要由帝国来维持”，“满蒙作为帝国对华对俄国防的第一线，绝不允许外部扰乱。为确保上述目的的实现，可适当增加帝国驻满陆军之兵力，如有必要亦应增设海军设施”。“将以新国家为对手，回复和扩充我在满蒙权益”。“为尽速执行帝国在满蒙的政策，应设置相应的统制机关”。“在努力实行上述措施时，应尽量避免与国际法乃至国际条约的抵触”，“应尽可能采取由新国家方面自主要求的形式进行”。
日本关东军一方面制定建立傀儡政权的方案，一方面积极物色充当各种傀儡的汉奸。日本关东军知道借汉奸之手建立傀儡政权既可以欺骗国际舆论，逃避国际义务；又可以“以华制华”，减轻中国人民的逆反情绪。当然利用汉奸还可以弥补自己人力、物力的不足，分化和瓦解旧关东政权的抵抗势力。
